——对云南连年干旱问题的回顾与反思

旱灾是云南自然灾害之首。2009年以来我省已连续4年遭遇严重干旱，给各族群众生产生活造成了严重影响，给全省经济社会发展、工农业生产带来了巨大损失。今年又发生冬春干旱，极有可能发展成为云南历史上少有的5年连旱。严重干旱暴露出我省水利基础设施建设滞后、工程性缺水矛盾尖锐、防灾减灾能力不强等薄弱环节和突出问题，必须深刻的反思，下更大的决心，尽最大的努力，用更硬的举措，尽快破解水利基础设施这个云南发展的瓶颈制约，从根本上全面提高我省的防灾减灾能力和水利基础保障水平。

一、四年连旱历史罕见，干旱成因复杂多样

2009年以来，气候异常多变、江河来水持续偏少、库塘蓄水严重不足，云南连续4年遭遇严重干旱。2009年春夏干旱、2010年百年大旱、2011年雨季干旱、2012年旱季更旱。干旱持续的时间、干旱影响的范围、旱灾造成的损失历史罕见。4年连旱呈现以下4个主要特点：

一是降雨连续偏少，气温持续偏高。全省多年平均降水量1086毫米，2009年至2012年，年降水量均低于多年平均水平，2009年低16%、2010年低4%、2011年低20%、2012年低13%， 其中2011年、2009年年降水量为有气象记录以来的最少年和次少年，全省4年只下了3年多的雨，滇中地区则更为严重，昆明4年只下了不到3年的雨。全省多年平均气温16.6℃，2009年至2012年，年平均气温均高于多年平均水平，2010年高1.0℃、2011年高0.1℃、2012年高0.5℃，其中2010年全省平均气温17.5℃，为1959年以来最高年份，2009年9月至2010年4月中旬，全省平均气温15.3℃，较历史同期偏高1.5℃，为1961年以来历史同期最高值。

二是库塘蓄水减少，供水矛盾突出。2009年至2012年全省河道平均来水量较历史平均偏少33.8%，全省库塘蓄水在2008年年末达到历史最高纪录72.68亿立方米之后，3年连年下滑，至2011年年末只有47.39亿立方米，是1994年以来同期蓄水最少的年份。2012年年末，虽经艰苦努力，全省蓄水达69.62亿立方米，但分布不均，滇中地区的昆明、楚雄、玉溪以及滇西的大理、丽江库塘蓄水严重不足，楚雄州仅完成蓄水计划67%，这些地区今年的抗旱水源将十分紧张。连续抗旱大量消耗水源，抗旱水源不能及时补充，昆明、曲靖、楚雄、玉溪等城市及安宁、砚山、双柏等城镇供用水矛盾突出。山区、半山区各族群众主要依靠水窖保供水，供水水源分散、保障程度不高，因旱造成人畜饮水困难尤为突出。同时，由于优先保障城乡饮水安全，减少生产用水，造成部分工矿企业停产、半停产，水电站停发、限发。

三是旱灾涉及面广，灾害损失严重。2009年以来的连续干旱，全省16个州市129个县市区4182万人次不同程度受灾，2351万人次、1311万头次大牲畜饮水困难，农作物受灾7347万亩次，因旱直接经济损失达396亿元，是之前10年总和252亿元的1.6倍，因旱间接经济损失和影响范围就更大，2010年因旱造成直接和间接经济损失达1500亿元，其中直接经济损失150亿元。滇中重点经济区因旱损失尤为严重，昆明、曲靖、玉溪、楚雄4个州市旱灾直接经济损失接近全省的一半。严重干旱对边疆少数民族地区生产生活造成巨大影响，仅2010年百年大旱，全省就有近1000万人、2000多万头牲畜饮水困难。持续干旱对云南水生态环境影响极大，我省九大高原湖泊平均水位下降超过70厘米，其中有七大高原湖泊水位低于最低运行水位，抚仙湖4年来累计下降超过2.1米，著名景点丽江古城黑龙潭完全干涸一年多至今尚未出水，旱灾对水生态环境造成的损害涉及面广、影响深远，有的影响甚至具有不可逆性。

四是连续受旱受灾，叠加效应突出。云南是干旱频发的省份，但历史上连续大旱、反复受灾的情况却不多，连续4年大旱、接连四季连旱的情形更是极为罕见。1300年至2009年的709年间，连续两年大旱10次、连续3年大旱2次、连续4年大旱1次、连续5年大旱1次。2009年以来，云南连续遭遇大面积干旱，持续时间长，形成4年连续大旱；同时，2009年初秋至2010年初夏和2011年初夏至2012年初夏又形成了四季连旱的情形。由于近年连续受旱，反复受灾，叠加效应突出，产生了一系列叠加负面效应。

具体分析近年来干旱连续频繁发生、造成严重灾害的成因，主要有以下四个方面：

第一，全球气候变化异常是客观原因。云南2009年以来的连续干旱受多种大气环流异常、海洋温度异常等不同因子的综合影响，干旱期间的每个时段造成降水偏少的主要因子均有所不同，但综合起来，最主要的原因是多种环流异常和外强迫因子异常引起的辐散下沉气流长期控制云南区域，这种下沉辐散气流不仅会引起水汽输送路径和冷空气活动路径的异常变化，同时还抑制了云南区域的对流发展，进而引起云南区域降水持续偏少。气候异常变化，天气变率加大，云南近年降水偏少幅度最大的时段恰恰出现在雨季，干旱发生在主汛期农作物最需要水的关键时期，发生在库塘蓄水重要的增长期，不但严重影响作物正常生长，而且导致库塘蓄水的严重不足，给来年的城乡供水安全带来极为严峻的挑战。

第二，水资源时空分布不均和地形地貌特殊是自然原因。云南年平均降水量1086毫米，即使近年来降水偏少，也在800毫米以上，相对北方来说降水总量并不少，但云南干湿季节分明，85%的雨量集中在5月至10月的雨季，尤以6月至8月降水最多。占全省土地面积6%的坝区，集中了2/3的人口和1/3的耕地，但水资源量只占全省的5%。水资源时空分布不均导致我省有水难用和水资源与人口、生产力布局不匹配的客观实际。同时，云南山区、半山区面积占94%，地势垂直高差大，山高坡陡谷深，全省129个县（市、区）中118个有岩溶分布，岩溶面积居全国第2位，雨水顺着地势快速向谷底、江河内汇集，降雨径流大部分或全部下渗至地下，往往形成“水在下面流，人在上面愁”的状况。由此，云南成为全国五大旱区之一和西南旱区的中心。

第三，水利基础薄弱工程性缺水突出是现实原因。云南省水资源丰富，水资源总量2210亿立方米，但开发利用程度低，全省水资源开发利用率仅7%（不含水电开发形成的库容），不到全国的三分之一；已建成的水库97%为小型，调蓄能力弱；全省水利工程蓄水总库容122亿立方米，人均蓄水库容不到全国的二分之一，人均用水量只是全国平均水平的70%，水利工程人均供水能力仅为全国64%，特别是山区各族群众储水设施严重不足，供水保障程度低；农田有效灌溉面积仅占常用耕地面积的40%，还有60%的耕地“靠天吃饭”。

第四，经济社会跨越发展用水需求提高是社会原因。实现云南与全国同步全面建成小康社会宏伟目标，建设中国面向西南开放的重要桥头堡，全省经济社会步入了发展的快车道，全省生活、生产、生态用水需求不断增加，民生水利保障标准、供水质量要求不断提高。工业化、城镇化、农业产业化的快速推进，以及以滇中产业新区建设为重点的产业经济、园区经济、县域经济的快速发展，使全省供用水矛盾更加突出。

从4年连旱发生的特点和成因不难看出，严重干旱在云南很可能常态化。必须突破传统水利建设模式的局限，立足全局、超前谋划，积极创新水利改革发展的新思路、新举措，加快实施“兴水强滇”战略，全力推动全省水利改革发展实现新跨越。

二、持续大干力度空前，突破水利瓶颈成效初显

面对历史罕见的4年连旱，在党中央、国务院的坚强领导和社会各界的大力支援下，云南省委、省政府坚持把解决水的问题作为全省经济社会发展的头等大事，以“兴水强滇”战略为主线，以“兴水十策”为重点，四年大旱四年大干四年大丰收，打响了一场抗大旱、兴水利、促发展的硬仗。

（一）系统科学规划，统筹布局水利发展大战略。组织编制了西南五省云南重点水源建设规划、“十二五”大中型水库建设规划、“五小水利”工程建设规划、大中型水电站水资源综合利用规划等一大批规划，基本形成定位清晰、功能互补、协调衔接的系统性、全局性、战略性的水利规划体系。

（二）强化项目前期工作，抢抓水利发展新机遇。建立重点水利项目前期经费投入滚动使用新机制，创新建立前期工作项目良性运作机制，实现“开工一批、推进一批、论证一批、储备一批”，为抢抓水利发展机遇赢得主动。目前全省在建重点工程达172件，累计建成大中小型水库5631座。全省水利投资规模以每年40%的增速高速增长，2009年突破100亿元，2010年突破150亿元，2011年突破200亿元，2012年达264亿元。

（三）拓宽资金筹集渠道，建立水利投融资新机制。建立水利公共财政稳定投入长效机制和搭建多元化投融资平台，采取“国家投、财政拿、集体筹、银行贷、招商引、个人出”等办法，变资金国家投入的“独木桥”为四通八达的“立交桥”。决定按土地出让总收入的5%计提专项水利资金，合理调整水资源费征收标准、扩大征收范围，拓宽水利建设基金来源。深化投融资改革，成立省水利水电投资有限公司，多渠道吸引社会投入。2007年以来，共筹集536亿元地方水利建设资金。

（四）积极申报一批大项目，争取国家大力支持帮助。“润滇工程”的一批中型水库和星云湖抚仙湖出流改道、牛栏江—滇池补水等一批水生态文明建设工程，获得了国家的支持帮助。2012年，国家支持云南水利建设资金近100亿元。

（五）率先开征水资源费，拓宽可持续发展路径。做好水资源的商品属性和市场属性这篇大文章，在全国率先开征电力企业水资源费，2004年以来共征收水资源费38.29亿元，其中征收水电水资源费30.97亿元。

（六）动员烟草部门反哺水利，增添水利发展力量。大力发展现代烟草农业，促进烟草农业发展与水利建设相结合。2005年至2012年，省级烟草部门累计投入78.9亿元资金建设农田水利，形成烟草反哺水利的格局，为加快水利建设增添了新力量。

（七）改造中低产田地，提升水利基础设施水平。大力整合项目、资源、资金，推进中低产田地改造。在平整土地、改良土壤、修建道路的同时，注重水利基础设施建设。4年间累计改造中低产田地1169万亩，以水利为重点的农业基础设施水平得到极大提升。

（八）加大体制改革力度，提高水利工程管理水平。继2007年率先在全国完成国有水管单位水管体制改革任务后，又进行了农村小型水利工程管理体制改革，2012年已经全面完成任务，既确保水利工程建得成，又使水利工程管得好、长受益。

（九）综合利用水电站水资源，改善库区周边生产生活用水条件。云南水能资源丰富，水能资源蕴藏量10364万千瓦，占全国第3位。2012年全省水电装机3172万千瓦。水能资源开发率为30%。目前，建成的水电站库容超过600亿立方米。根据水电发展规划，将来电站库容将达到1600亿立方米。把水电站水资源形成的库容，引出来加以综合利用潜力巨大。根据这个现实，省委、省政府出台《关于加强大中型水电站水资源综合利用的决定》，编制了《云南省大中型水电站水资源综合利用专项规划》，规划实施36个电站的44个水资源综合利用项目，总供水量30.4亿立方米。引导电力企业在注重水能资源开发利用的同时，充分兼顾周边地区工业、城镇供水，农业灌溉及生态用水。

（十）调动社会治水积极性，聚合全省水利发展正能量。突出水价改革，充分发挥市场机制和价格杠杆促进水利建设。积极建立以基层农民用水户协会为主体的基层水利管理新机制，采取转让、承包、租赁、拍卖、股份合作等形式盘活水利资产，激发社会力量加快水利建设。加大水利基层服务体系建设，累计建立12000余个农民用水户协会。

上述新举措推动我省水利建设取得了明显成效，为成功应对连年大旱和经济社会发展提供了较好的水利保障。

一是滇中引水前期工作成效明显。项目进入了国家“十二五”规划，工程规划经水利部批复，项目建议书通过水利部审查，正待国家发展改革委批复。

二是昆明补水工程供水成效明显。建成掌鸠河引水工程，将云龙水库、双化水库与松华坝等水库连通共同向昆明供水；实施清水海引水工程，将金沙江流域小江支流上的清水海、罗泊河等多个水源连为一体，共同向昆明空港经济区及呈贡新区供水；通过牛栏江—滇池补水工程将牛栏江流域德泽水库与盘龙江、滇池连通为一体，与滇池综合治理五大措施一起，为滇池近期水环境的根本改善奠定了基础。

三是润滇工程项目建设成效明显。4年来新开工146件骨干水源工程，相继建成157座大中小型水库，新增库容14.88亿立方米，城乡供水保障能力显著提升。

四是病险水库除险加固成效明显。全面完成了738件大中型及小㈠型水库除险加固，启动实施了1568座小㈡型水库除险加固，全省重点水库安全隐患基本消除，开始焕发青春恢复蓄水供水效益。

五是“五小水利”建设成效明显。4年累计建成山区“五小水利”135万多件，增加蓄水能力1.38亿立方米，为解决山区、半山区各族群众饮水困难和脱贫致富发挥了巨大的作用。

六是农田水利基本建设成效明显。全面推进大中型灌区改造，实施了61个小型农田水利重点县，4年来建成8459公里水库干支渠防渗、新增农田有效灌溉面积288万亩。累计完成中低产田地改造1169万亩，中低产田地占耕地总面积的比重降低了15个百分点。

三、富民强滇必先兴水，突破水利短板任重道远

历史昭示，善治滇者必先治水；现实表明，富民强滇必先兴水。近年来，为了应对干旱的严重影响，我们虽然进行了实施科技措施，提高粮食产量；调整种植业结构，大力发展节水、耐旱、优质、高效经济作物等探索，并取得了良好的成效，但由于水利仍然是我省经济社会发展的最大瓶颈制约，工程性缺水仍然是我省可持续发展的尖锐矛盾，洪旱灾害频繁仍然是我省全面建成小康社会面临的突出问题，水资源开发利用程度低仍然是我省水利发展的薄弱环节，农田水利建设滞后仍然是影响我省农业稳定发展和粮食安全的主要制约，水土流失和水污染突出仍然是我省水环境治理的严峻挑战。因此，对云南来说，大兴水利是应对干旱的根本措施，突破水利短板还可谓任重道远。必须以破局、谋变、突围的大手笔，浓墨重彩地描绘治水兴水的崭新画卷。

当前和今后一个时期，云南水利建设要紧紧围绕小康水利目标，加快实施“兴水强滇”战略，推进我省水利改革发展，逐步实现由农田水利为主向农田水利与水源工程并重转变、由分散配置为主逐步向分散配置与流域区域统筹配置并重转变、由以自流引水为主逐步向自流引水与提水并重转变、由政府投资为主逐步向政府主导与多元化投资并重转变、由城乡分治“多龙管水”逐步向城乡一体化管理转变，着力构建以滇中引水为骨干、重点水源为支撑、水电站水资源综合利用为调剂、河湖水系连通为通道、民生水利为基础、水生态文明为保障、现代信息化管理为手段的“四江八湖连通、西中东部调配、多源互补、区域互济”的云南小康水利安全网。为此，要在以下关键环节实现重大突破。

（一）优化布局，着力增强水源安全保障能力。健全水利工程体系，解决“天上水”蓄不了、“地表水”留不住、“地下水”用不上的问题，增加水源，仍然是今后一段时期水利建设的重中之重。要优化大中型水库和小型水库规划布局，全面推进西南五省云南重点水源工程建设，加快大中型水电站水资源综合利用项目建设，完善农村集中供水水源建设，合理规划战略储备水源建设，统筹做好非常规水源利用，全面完成水库除险加固恢复蓄水供水效益。力争到2020年，基本形成大中小微并举、分散水源与集中水源并重、蓄引提调结合的云南水源安全保障格局。

（二）科学配置，着力构建连通畅达的水网体系。云南河流众多，水资源丰富，合理实施江河湖库水系连通是提升水资源配置能力的重要途径，更是小康水利安全网的重要载体。要在全面考虑水的资源功能、环境功能、生态功能的基础上，科学规划江河湖库引调水连通工程。滇中引水工程是关系云南经济社会科学发展、和谐发展、跨越发展的战略工程，是根本解决云南滇中干旱地区供水问题的不可替代的关键工程，是建设全省河库联调、丰枯相济的水资源配置安全网的基础和支撑，要集中力量加快滇中引水工程前期工作步伐，争取国家支持尽快开工建设。将水电站水资源综合利用和以昆明补水为主的引调水工程纳入近期全省水资源统一配置管理积极推进建设，并与滇中引水工程形成相互调剂、互为协调的科学的跨流域跨区域水资源配置工程，全面提升城乡供水安全保障水平。力争早日构建区域与流域相结合、分散配置与集中配置相协调的引排顺畅、蓄泄得当、丰枯调剂、多源互补、调控有效的全省江河湖库连通水网体系。

（三）突出民生，着力夯实农村水利发展基础。民生水利是全省广大农村各族群众同步实现小康的重要保障，是覆盖全省的小康水利安全网的重要建设内容。要加强以中低产田改造为重点的高标准农田建设，集中连片发展高效节水灌溉。着力加快大中型灌区续建配套和节水改造、小型灌区建设，加快水库干支渠防渗及管道工程建设，加强从水源到田间的末级渠道、输水管道和配套小泵站建设，形成完善的灌排体系。在大中型骨干水源工程难以覆盖的山区、半山区，因地制宜，分类指导，加大投入，加快建设以“爱心水窖”为重点的“五小水利”工程，从2012年到2015年，每年建设40万口“爱心水窖”，尽快提升山区、半山区水利基础设施条件。

（四）积极引导，着力形成节约用水良好风尚。节约用水是解决我省干旱缺水问题的重要举措。要对我省省情、水情、雨情进行再认识、再反思，引导干部群众增强水资源意识、水危机意识、节约用水意识，动员全社会力量参与节水型社会建设。大力推广应用节水科技、节水器具，倡导家庭生活用水一水多用。高度重视城市污水再生利用，积极推进中水回用设施建设，提高用水效率。加强城乡供水